*{Chambre de commerce du Québec. 1985. Fiscalité }
Introduction.
D'abord créer des emplois en allégeant les impôts.
Le principal objectif économique d'une réforme de la fiscalité des particuliers au Québec doit être de favoriser
la prospérité générale, la productivité et la création d'emplois.
On peut, à l'instar du Livre blanc, considérer le problème de la fiscalité comme comportant deux volets: l'impôt
et les transferts. Mais on doit réaliser qu'il serait vain de réformer les transferts pour inviter les assistés
sociaux à travailler si, d'autre part, il n'y a pas d'emplois disponibles, ce qui se produira forcément si on
n'allège pas le fardeau fiscal des gens qui créent des emplois. En effet, selon les résultats d'une simulation
du modèle économétrique du Livre blanc (résultats que nous avons obtenus du ministère des Finances), seulement
12% à 14% de la perte économique causée par notre système fiscal provient de la démotivation des gens à faibles
revenus: l'essentiel du problème est causé par les désincitations fiscales des travailleurs à revenus moyens
et élevés.
Le Livre blanc consacre beaucoup trop d'attention et d'efforts au volet des transferts, et pas assez à la
question cruciale de l'allégement des impôts de ceux qui en paient réellement.
En ce sens, le Livre blanc propose une réforme de l'assistance sociale bien davantage qu'une réforme de la
fiscalité.
Le modèle économétrique utilisé par le gouvernement (et mis au point par les professeurs Bernard Fortin et
Henri-Paul Rousseau de l'Université Laval) est essentiellement un modèle d'offre, c'est-à-dire qu'il tient
compte des incitations à produire. Par conséquent, le Livre blanc aura un effet salutaire puisqu'il met en
relief les coûts énormes de la structure et du niveau des impôts. Il s'agit peut-être du premier document
officiel qui permette une discussion publique des inefficacités de l'impôt.
Si ses recommandations ne s'attaquent pas à tous les vrais problèmes, le Livre blanc présente des analyses très
intéressantes qui permettent de proposer des solutions plus appropriées. Vu sous cet angle, le principal
problème du Livre blanc est que la logique de ses analyses économiques n'a pas été suivie au niveau des
recommandations politiques. C'est de la logique même des analyses du Livre blanc et des solutions qui en
découlent naturellement que s'inspirent les recommandations qui suivent.
Les programmes de transfert.
Sans être liée par ses modalités d'application, la Chambre de commerce du Québec appuie le principe d'inciter
les assistés sociaux à accéder au marché du travail (une recommandation déjà mise de l'avant par la Chambre
dans son mémoire sur la fiscalité de novembre 1983) ainsi que, de manière plus générale, les orientations
gouvernementales dans la réforme du régime des transferts. Nous félicitons le gouvernement pour son action dans
ce domaine.
Il est désirable de mieux intégrer les transferts et les impôts. Ainsi, dans le cadre général de la réforme
proposée, la Chambre appuie la préférence exprimée par le Livre blanc pour la sélectivité plutôt que
l'universalité des programmes sociaux (les individus qui paient des impôts ne devraient pas recevoir de
transferts sociaux), ce qui devrait contribuer à débat récemment amorcé par le gouvernement fédéral. Nous
appuyons aussi en principe la baisse du taux implicite d'imposition des assistés sociaux ainsi que les
dispositions favorisant la réinsertion des assistés sociaux aptes au travail dans les options 2 et 3.
Mais, comme réforme de la fiscalité, tout cela n'est pas suffisant. Une réforme de la fiscalité doit s'attaquer
en priorité aux fardeau fiscal de ceux qui paient réellement des impôts, c'est-à-dire ceux dont dépend la
prospérité générale.
Les hypothèses et principes sous-jacents au livre blanc.
Le Livre blanc est fondé sur un ensemble de postulats et d'hypothèses, implicites ou explicites, qui, au départ,
en biaisent les conclusions en faveur du maintien de l'État-Providence actuel. Il nous semble important de
remettre en question les plus importants de ces postulats de base.
Au départ, le Livre blanc accepte les grands paramètres de l'État-Providence: les dépenses élevées, la
redistribution du revenu à visées égalitaires, la préférence pour les impôts sur la production (incluant l'impôt
sur le revenu) et, de manière plus générale, l'idée que l'État est responsable du bien-être des individus. D'un
point de vue analytique, le modèle économétrique utilisé pour évaluer l'impact économique de la fiscalité
néglige les migrations, ce qui (comme l'admet le Livre blanc) sous-estime (et sans doute très sérieusement) le
coût économique de notre fardeau fiscal.
C'est l'acceptation de toutes ces hypothèses qui amène le gouvernement à négliger l'efficacité économique dans
la réforme proposée. Autrement, on pourrait difficilement comprendre que le gouvernement rejette l'option 3,
qui offre le plus haut niveau d'efficacité économique, pour la simple raison qu'elle remet en cause un régime
fiscal axé surtout sur des impôts à la production.
Une réforme de la fiscalité devrait au contraire servir à remettre en question le rôle et la place de l'État
dans l'économie. Il deviendrait pertinent d'évaluer des options quatre, cinq, et ainsi de suite, afin de
déterminer laquelle offre réellement le niveau le plus élevé d'efficacité et de prospérité économique.
La nécessité de réduire les dépenses publiques.
Le réaménagement fiscal proposé par le Livre blanc réduirait relativement peu le fardeau fiscal des Québécois.
En effet, le total des réductions des impôts provinciaux ne dépasse pas $400 millions ($600 millions si on
considère la marge de manoeuvre globale, incluant les transferts fédéraux, utilisée par le gouvernement du
Québec). Avec l'effet de l'offre (c'est-à-dire l'augmentation des recettes fiscales produite, à moyen terme,
par la croissance économique induite), la réduction des impôts serait encore plus faible.
Les impôts servent essentiellement à financer les dépenses gouvernementales. Par conséquent, si la fiscalité
actuelle engendre des pertes économiques et des coûts d'inefficacité aussi élevés que ce qu'estime le Livre
blanc, on doit remettre en cause le niveau des dépenses de l'État. L'effet net de la réduction des dépenses
publiques et des impôts sera alors une augmentation de la richesse économique et du bien-être des Québécois.
Seule une réduction significative des dépenses publiques pourrait permettre une réforme fiscale qui réduise
fardeau fiscal des particuliers.
Les revenus provinciaux sont d'environ $1 400 millions plus élevés au Québec que si nous profitions plutôt de
la structure fiscale ontarienne, une grande partie de cet écart provenant de l'écart des taux marginaux de
l'impôt sur le revenu. Cet écart de $1 400 millions représentent environ 5% des dépenses actuelles de
l'administration publique provinciale au Québec, et on pourrait le combler simplement en gelant durant un an
le niveau courant des dépenses du gouvernement.
La grande question négligée par le Livre blanc est: Au bout du compte, serions-nous mieux si on réduisait à la
fois les dépenses de l'État et les impôts de manière significative? L'analyse de Livre blanc répond à cette
question affirmativement. Si on suit la logique progressive des options proposées, une réduction des impôts et
des dépenses de l'ordre de 5% dégagerait vraisemblablement une croissance économique beaucoup plus importante
que n'importe laquelle des options plus timides suggérées par le Livre blanc (en plus de laisser les individus
plus libres de disposer de leurs revenus comme ils l'entendent).
Une autre raison explique pourquoi une véritable réforme de la fiscalité est inséparable d'une réduction des
dépenses de l'État. En effet, on s'entend généralement sur la désirabilité (et la difficulté) de réduire les
dépenses gouvernementales. Or, la méthode la plus efficace pour y arriver est sans doute de contraindre l'État
au moyen d'une réduction de ses recettes. (Cela suppose évidemment que le déficit ne pas utilisé comme un moyen
de combler le fossé entre les recettes réduites et les dépenses.)
Un fardeau fiscal trop lourd.
A - Coup-d'oeil sur la situation actuelle.
Le Livre blanc confirme plusieurs appréhensions sur le fardeau fiscal démesuré des Québécois.
Le fardeau fiscal global des particuliers est de $1,1 milliard ou 9,7% plus élevé que si on nous appliquait
plutôt la structure fiscale ontarienne; quant au seul fardeau fiscal provincial (c'est-à-dire excluant les
revenus locaux), nous avons vu que l'écart est de $1,4 milliard ou 17,5%. Au Québec, une famille moyenne (revenu
brut de $30 000) avec deux enfants en bas âge et un seul revenu de travail paie plus de 28% de son revenu en
impôts de toutes sortes, dont les 2/3 en impôt sur le revenu. Cette famille moyenne fait face à un taux marginal
d'impôt sur le revenu d'environ 45%, ce qui montre bien que la source du problème se trouve dans le niveau
prohibitif de nos taux marginaux.
Notre graphique 1, qui compare l'évolution des taux marginaux en fonction du revenu imposable, montre que
l'impôt sur le revenu est notablement plus progressif au Québec qu'en Ontario. Au sommet de l'échelle des
revenus (c'est-à-dire à $60 715), le taux marginal provincial au Québec équivaut à 158% du taux marginal
provincial en Ontario (compte tenu de l'abattement fédéral). En ce qui concerne le taux maximum combiné (fédéral
provincial), l'écart entre les deux provinces est de près de 10 points de pourcentage, alors que cet écart
n'était que de deux points en 1976.
Il est difficile, sans disposer des renseignements du ministère des Finances, d'évaluer les recettes fiscales
associées aux taux marginaux plus élevés au Québec, mais un chiffre de l'ordre d'un milliard de dollars (en
1983) apparaît vraisemblable.
B - Les conséquences économiques des taux marginaux élevés.
Comme le démontre très bien le Livre blanc lui-même, cet état de fait - et particulièrement le niveau des taux
marginaux, qui affectent directement les comportements de travail des individus -, entraîne des conséquences
économiques désastreuses. A cause de la démotivation au travail, le Livre blanc estime la perte économique
associée à l'ensemble du système fiscal et des transferts à au moins 15% et peut-être à 35% du PIB québécois.
De même, les problèmes associés à la compétitivité du Québec sont clairement reconnus par le Livre blanc.
Comme la perte économique pourrait être réduite de 10% par l'option 3, qui ne comble pourtant qu'une partie
de l'écart des taux marginaux entre le Québec et l'Ontario, on peut estimer qu'au moins 10% de la perte
économique globale est due à cet écart.
C - La timidité des solutions proposées par le livre blanc.
En regard de son analyse même, et malgré qu'il qualifie la réforme proposée «d'ambitieuse», on s'étonne de la
grande timidité des solutions avancées par le Livre blanc. En effet, celles-ci ne réduisent de manière
significative ni les taux marginaux ni le fardeau fiscal global. Notre graphique 1 illustre le peu de
modifications apportées à la courbe des taux marginaux.
Les options 1, 2 et 3 présentées dans le Livre blanc impliquent l'utilisation d'une marge de manoeuvre de
quelque $600 millions - qui inclut une augmentation des transferts fédéraux de $167 millions à $250 millions
selon le cas. Les aménagements envisagés par le gouvernement sont peut-être illusoires, puisqu'ils supposent
l'apparition d'une telle marge de manoeuvre.
De plus, le gouvernement est coi quant aux aspects dynamiques des aménagements qu'il propose. Les effets de
l'offre calculés par les professeurs Bernard Fortin et Henri-Paul Rousseau sont réalisables à moyen terme, un
délai d'ajustement étant nécessaire. Par contre, pour obtenir ces gains d'efficacité éventuels, il faudrait
réduire les impôts immédiatement. L'impact budgétaire pourrait donc être plus sérieux que celui présenté dans
le Livre blanc.
L'option 3, la plus attrayante, ne réduit les pertes économiques causées par le régime fiscal actuel que de 10%
au maximum. Et l'option 2, retenue par le Livre blanc, est encore plus timide: elle diminue à peine les taux
marginaux et réduit la perte économique de seulement 6,5% au maximum.
Même si l'élargissement de la taxe de vente qu'elle implique aurait des répercussions économiques qui n'ont pas
été évaluées, l'option 3 apparaît clairement préférable aux deux autres. Cependant, la performance économique
de cette option suggère que d'autres options, plus avancées, seraient préférables. L'effet de l'offre produisant
un autofinancement non négligeable, une option plus libérale s'autofinancerait encore plus facilement à cause
de son effet sur la croissance économique.
L'analyse des professeurs Fortin et Rousseau, les études américaines citées par ces auteurs et par le Livre
blanc, ainsi que l'expérience récente des États-Unis et de nombreux autres pays montrent que des impôts trop
élevés étouffent la croissance économique et les recettes fiscales de l'État. Ce qui nous ramène à la
considération fondamentale esquissée au chapitre 3. Les impôts servent essentiellement à financer les dépenses
gouvernementales. Par conséquent, si la fiscalité actuelle engendre des coûts d'inefficacité et des pertes
économiques, il faut remettre en cause le niveau des dépenses. Une telle réforme aurait pour effet d'accroître
la production, la productivité et la prospérité générale.
Autres problèmes à résoudre.
A - Les droits de succession.
Les droits de succession accentuent encore davantage les désavantages de notre fiscalité. Le Livre blanc
reconnaît d'ailleurs comme «épineux» les problèmes de concurrence fiscale que les droits de succession posent
au Québec devant les autres provinces.
Le fait que d'autres pays prélèvent des droits de succession n'est pas un argument probant dans le contexte
québécois. Non seulement cet impôt peut empêcher des détenteurs de capitaux de s'établir au Québec, mais on sait
qu'il provoque une fuite de richesses accumulées au Québec par des Québécois. Selon une estimation du professeur
Rodrigue Tremblay, l'exode des capitaux du Québec depuis le début des années soixante-dix aurait atteint une
dizaine de milliards de dollars, dont une bonne partie serait explicable par le refus du gouvernement du Québec
d'abolir les droits de succession comme ailleurs au Canada. Sans parler de la perte économique en termes de
production et d'entrepreneurship exilé, la perte fiscale qui en résulte dépasse certainement les $47 millions
de recettes fiscales annuelles.
Un autre argument discutable prétend que les droits de succession compensent pour le défaut d'imposition
intégrale des revenus. En fait, la plupart des revenus sont assujettis à l'impôt sur le revenu, et les
exemptions ou déductions sont, dans plusieurs cas (comme, par exemple, l'exemption de la moitié non imposable
des gains en capital ou de la déduction de $1 000 pour revenus de placement), fondés sur le principe de
nonimposition des gains et revenus résultant de l'inflation. Pourquoi alors les imposer au décès?
Les successions importantes proviennent de revenus qui, en général, ont déjà été assujettis à l'impôt sur le
revenu: les droits de succession constituent alors une double imposition.
La solution requise est évidemment d'abolir les droits de succession au Québec.
B - L'indexation.
Un autre problème que le Livre blanc traite mais ne résout pas de manière satisfaisante est celui de
l'indexation de l'impôt sur le revenu. Le Livre blanc semble suggérer une simple indexation des exemptions et
déductions, alors qu'une indexation complète (comme au niveau de l'impôt fédéral) est requise si l'on veut
éviter que l'État n'accroisse ses prélèvements réels à même les augmentations purement nominales des revenus
des contribuables.
La Chambre de commerce du Québec recommande donc une indexation complète, annuelle et statutaire des tranches
de l'impôt provincial sur le revenu des particuliers.
C - La question du coût de la vie.
Le Livre blanc soutient que, selon certaines hypothèses, le coût global de la vie à Montréal est moins élevé
que dans les autres grandes villes du Canada.
Disons d'abord que cet argument n'est tout simplement pas pertinent dans une discussion de la fiscalité. La
fiscalité est un coût qui doit être le plus bas possible, et non pas gruger le maximum supportable du niveau
de vie.
Au fur et à mesure que son revenu augmente, l'individu dépense plus. Un observateur non averti serait alors
porté à croire que son coût de la vie augmente, alors que son niveau de vie qui s'améliore. Le fait que le
logement coûte moins cher à Montréal qu'à Toronto est un symptôme de maladie plutôt qu'un signe de santé. Les
coûts plus élevés à Toronto sont un effet de la prospérité de cette ville, et évidemment pas une raison pour
pénaliser encore davantage les Montréalais avec des impôts plus élevés.
Mais même si l'analyse du coût de la vie était pertinente pour l'analyse de la fiscalité, il ne faudrait pas
oublier que les conclusions du Livre blanc dépendent crucialement des hypothèses utilisées, et que l'on obtient
des résultats différents en modifiant le taux d'intérêt hypothécaire (en prenant, par exemple, un taux de 10,5%,
qui correspond davantage à son niveau actuel ainsi qu'à l'expérience historique) ou en tenant compte de la
valeur du gain de capital (qui est plus élevé à Toronto qu'à Montréal), comme le reconnaît le Livre blanc
luimême.
Du reste, s'il est tellement avantageux de vivre à Montréal en comparaison des autres grandes villes
canadiennes, comment se fait-il que nous n'observions pas une fuite d'investisseurs, d'entreprises et de
personnel-cadre vers Montréal? En définitive, toute la question se ramène à une évaluation par chaque individu
des opportunités de carrière et, plus généralement, des opportunités économiques que lui ouvre le milieu où il
habite. Et le problème est que les impôts réduisent encore davantage le désavantage que Montréal a accusé par
rapport à Toronto au cours des dernières années voire des dernières décennies.
De toute manière, le Livre blanc lui-même admet «qu'une réduction du fardeau fiscal de ces mêmes contribuables
à revenu élevé permettrait aux citoyens qui veulent produire et résider au Québec de tirer réellement profit
de l'avantage comparatif dont bénéficie le Québec pour ce qui est du coût de la vie»: et que la «croissance de
l'économie québécoise en serait facilitée».
D - Les régimes enregistres d'épargne-actions.
L'objectif du REA était double: réduire le fardeau fiscal anticoncurrentiel des haut-revenus et favoriser le
financement des PME. Le point de vue de la Chambre est que si on peut soutenir que le REA est un moyen bien
adapté au second objectif, il ne peut efficacement satisfaire en même temps le premier.
En effet, il est clair que l'objectif fiscal n'a été que partiellement atteint: selon le Livre blanc, ce n'est
qu'à partir d'un revenu de $50 000 que le taux de participation au REA atteint 10% des contribuables de cette
catégorie. Du point de vue fiscal, les autres provinces jouissent en fait d'un REA universel, vis-à-vis duquel
le nôtre ne fait évidemment pas le poids. Bref, une fiscalité concurrentielle exige de réduire l'écart des taux
marginaux, un outil comme le REA n'étant qu'un substitut imparfait de cela. Le problème fiscal doit être
directement réglé par des moyens fiscaux: par une réduction décisive des taux marginaux.
Quant au deuxième objectif du REA, le financement des PME, il ne peut être efficacement atteint par un régime
qui est biaisé par d'autres considérations.
Aussi longtemps que les taux marginaux québécois n'auront pas été réduits au niveau ontarien, le REA sert au
moins de palliatif à une fiscalité plus raisonnable, et il ne saurait être question de le modifier. Mais même
quand les taux marginaux québécois auraient atteint la parité avec l'Ontario, on pourrait conserver le REA afin
de favoriser le financement des entreprises. Bref, la Chambre s'oppose au marchandage des REA contre une
réduction des taux marginaux, puisque les objectifs des deux mesures sont distincts.
Conclusion.
L'option 4 proposée par la chambre.
L'analyse même du Livre blanc démontre que l'Option 3 est insuffisante. Pour profiter pleinement du potentiel
(en termes de croissance économique et de création d'emplois) que cette option n'exploite que timidement, tous
les Québécois ont intérêt à la mise en oeuvre d'une option améliorée, que nous pouvons appeler l'option 4.
Les grands paramètres d'une Option 4 sont les suivants:
(1) une réduction décisive du fardeau fiscal par une réduction significative et planifiée des dépenses
gouvernementales;
(2) le plafonnement du taux marginal québécois de manière à produire un plafonnement du taux marginal combiné
(fédéral provincial) à un maximum de 50% (c'est-à-dire le niveau actuel de l'Ontario) au lieu du 60% qui frappe
présentement les contribuables québécois. Cette proposition (qui équivaut à un plafonnement du taux marginal
provincial à 22%) est représentée à notre graphique 1;
(3) l'abolition des droits de succession;
(4) l'indexation complète, annuelle et statutaire des tranches de l'impôt sur le revenu;
(5) le maintien de la taxe de vente et des autres impôts à leur niveau actuel:
(6) des incitations au travail pour les assistés sociaux ainsi que l'intégration des transferts et de la
fiscalité, selon les principes de l'actuelle option 3.
Quant à l'impact de l'option 4 sur la prospérité économique, l'analyse du Livre blanc ne laisse aucun doute sur
le fait que la perte économique serait réduite par rapport à l'option 3 et que beaucoup plus d'emplois seraient
créés. Rien ne porte à croire que l'effet sur la distribution du revenu serait beaucoup plus défavorable ou
moins favorable que dans l'option 3.
De toute manière, concernant cette question de l'effet redistributif de la réforme, il semble évident qu'une
politique qui améliorerait le sort de tout le monde y compris des plus pauvres, même si elle augmentait de
quelques fractions de décimales le coefficient de Gini, demeurerait souhaitable. En fait, il serait inacceptable
que le gouvernement refuse une réforme qui enrichirait absolument les plus pauvres sous prétexte que la
dispersion des revenus serait augmentée.
De même que l'option 4, toutes ces questions reliées à la réforme suggérée par le Livre blanc doivent faire
l'objet d'un large débat public. La Chambre de commerce du Québec croit impérieux que le gouvernement suive la
logique de ses propres analyses et améliore les solutions suggérées par l'option 3. Le dossier ouvert par le
Livre blanc ne doit pas être liquidé; la Chambre de commerce du Québec veut être entendue, en espérant que des
solutions appropriées seront rapidement apportées aux problèmes fondamentaux de notre régime fiscal.